[[Elektromagnetna polja in načelo previdnosti]]

1. Uvod

V času eksponentnega tehnološkega napredka in hitre implementacije novih tehnologij se javnost pogosto sooča z negotovostjo glede morebitnih dolgoročnih tveganj, ki ta napredek spremljajo. V tem kontekstu se deležniki poslužujejo različnih ukrepov za zmanjševanje morebitnih tveganj, pri čemer se opirajo na temeljna pravna načela in poskušajo s pomočjo njihove interpretacije v konkretnih primerih priti do ustreznih rešitev. Eno najpomembnejših načel z vidika varovanja zdravja in varstva okolja je načelo previdnosti. To predvideva, da je uvajanje novih tehnologij dopustno le, če ob upoštevanju stanja znanosti in tehnike ter možnih varstvenih ukrepov ni pričakovati nepredvidljivih škodljivih učinkov na okolje ali zdravje ljudi (1). Načelo previdnosti se torej nanaša na uvajanje novih tehnologij in postopkov (urejanje bodočega stanja). To načelo pa se pogosto prepleta in celo pomotoma zamenjuje z načelom preventive, ki nalaga obveznosti, da se okolje obremenjuje čim manj, uporablja pa se v primerih, ko so škodljivi učinki posega v okolje ugotovljeni in dokazani. Načelo previdnosti postavlja in določa splošni okvir, ki naj bo zakonodajalcu oziroma pripravljavcu predpisa vselej v ospredju pri sprejemanju vseh pravnih norm (npr. pri določanju mejnih vrednostih, standardov, pravil ravnanja, ukrepov v zvezi z varstvom okolja). Načelo vključuje tudi splošno podajo priporočil in se nanaša na trenutno razpoložljivo najboljšo tehniko, na podlagi katere se predpišejo mejne vrednosti oziroma standardi (urejanje sedanjega stanja). Za preprečevanje škodljivih učinkov na okolje in zdravje ljudi se posegi v okolje usmerjajo tudi z dolgoročno naravnanimi priporočili.

Načelo previdnosti postopoma postaja vodilo ne le politike v zvezi z elektromagnetnimi polji (EMP), temveč celotne okoljske in zdravstvene politike. Izziv za prihodnost pa pomeni vprašanje, kako upoštevati pravo mero previdnosti ob znanstvenih izsledkih in s tem povezano negotovost. Načelo previdnosti se kot izhodišče politikam upravljanja tveganj upošteva ob visoki stopnji znanstvene negotovosti in je izraz potrebe po ukrepanju ob morebitnem resnem ocenjenem tveganju, ne da bi pri tem čakali na bolj jasne in dokazljive izsledke znanstvenih raziskav.

V splošnem se kot izhodišče za ocenjevanje vplivov EMP uporabljajo smernice Mednarodne komisije za varstvo pred neionizirnimi sevanji (ICNIRP), ki temeljijo na znanstveno potrjenih in dokazanih učinkih na zdravje. Vendar pa v zadnjih letih skrb v javnosti vzbujajo možni zapozneli učinki zaradi kronične (dolgotrajne) izpostavljenosti nizkim jakostim EMP, ki so precej nižje od znanstveno določenih mejnih vrednosti. Ker literatura (2, 3) nakazuje šibko statistično povezavo med izpostavljenostjo nizkim jakostim nizkofrekvenčnih magnetnih polj (NF MP) in nekaterimi vrstami otroške levkemije, so posamezne vlade sprejele nekatere ukrepe, ki temeljijo na načelu previdnosti (4). Predvsem gre za empirično, a arbitrarno zniževanje dopustnih mejnih vrednosti na območjih, kjer se zahteva povečano varstvo pred sevanji – območjih stanovanj, vrtcev, šol in bolnišnic. To pa ni v skladu s stališčem ključnih mednarodnih organizacij, kot so Svetovna zdravstvena organizacija (SZO) (3), Evropska komisija (5) ter ICNIRP (6, 7), ki pravi, da politike, ki temeljijo na arbitrarnem znižanju znanstveno utemeljenih mejnih vrednosti, niso upravičene.

Za zagotavljanje čim manjše izpostavljenosti okolja in vplivov EMP na zdrave ljudi se načelo previdnosti uporablja le v kombinaciji s še sprejemljivimi stroški (konkretne višine dodatnih stroškov, ki jih v različnih državah obravnavajo kot še sprejemljive, bomo povzeli v naslednjem poglavju). Načelo previdnosti je smiselno upoštevati pri umeščanju vseh virov EMP v prostor na način, ki omogoča nižje obremenitve z magnetnim poljem in hkrati ne pomeni občutnega povečanja stroškov postavitve vira EMP. To načelo je smiselno upoštevati predvsem z optimizacijo umestitve na način, da se zagotovi čim manjše skupne (imisijske) vrednosti EMP na njihovem vplivnem območju (na posamezni mikrolokaciji).

Previdnostne politike v zvezi z izpostavljenostjo EMP imajo med prebivalstvom precejšnjo podporo, saj so razumljene kot dodatna zaščita pred določeno stopnjo znanstvene negotovosti in morebitnimi tveganji, ki bi se lahko zaradi uporabe določenih tehnologij pokazala šele čez čas. Vendar pa so ti pristopi v praksi precej problematični. Glavni težavi sta pomanjkanje jasnih dokazov glede tveganj zaradi dolgotrajne izpostavljenosti EMP, nižjim od priporočenih mejnih vrednosti, in nerazumevanje tveganja, če to obstaja. Teža dokazov za implementacijo previdnostne politike je nedvomno manjša od tiste, ki je potrebna za postavitev omejitev izpostavljenosti, vendar pa mora biti tveganje jasno definirano.

2. Različni pristopi za upravljanje tveganj

V splošnem poznamo več pristopov za upravljanje tveganj, katerih uporaba je odvisna od razpoložljivih znanstvenih dognanj glede obstoja vplivov na okolje in zdravje, ki jih lahko povzroči določen poseg v okolje. Ti pristopi temeljijo na:

• načelu previdnosti,

• načelu preventive,

• načelu ALARA (angl. As Low As Reasonably Achievable).

Različne pristope za upravljanje okoljskih tveganj določa Zakon o varstvu okolja (1), ki natančno razlikuje med načelom previdnosti in preventive. Načelo previdnosti narekuje, da je uvajanje novih tehnologij, proizvodnih postopkov in izdelkov dopustno le, če ob upoštevanju stanja znanosti in tehnike ter možnih varstvenih ukrepov ni pričakovati nepredvidljivih škodljivih učinkov na okolje ali zdravje ljudi. Če obstaja možnost nepopravljivega uničenja okolja ali če so ogrožene njegove regeneracijske sposobnosti, pomanjkanje znanstvene zanesljivosti ne sme biti razlog za odlaganje ukrepov. Načelo preventive pa narekuje, da mora biti vsak poseg v okolje načrtovan in izveden tako, da povzroči čim manjše obremenjevanje okolja. To se naj doseže z uporabo najboljših razpoložljivih praks. Za preprečevanje škodljivih učinkov na okolje in zdravje ljudi se posegi v okolje usmerjajo tudi z dolgoročno naravnanimi priporočili. To je politika zmanjševanja znanih tveganj tako, da bi bila izpostavljenost zmanjšana do meje, ki je sprejemljiva glede na stroške, tehnologijo, koristi za splošno zdravje in varnost ter druge socialne in ekonomske parametre. ALARA se danes upošteva predvsem pri varstvu pred ionizirnimi sevanji, tako da mejne vrednosti niso postavljene na podlagi praga, temveč na podlagi »sprejemljivega tveganja«. V teh okoliščinah je smiselno zmanjševati tveganje, za katero predvidevamo, da morda obstaja tudi na ravneh, ki so nižje od priporočenih mejnih vrednosti, na podlagi predpostavke, da je »sprejemljivo tveganje« lahko zelo različno in je odvisno od posameznika. Načelo ALARA se načeloma ne upošteva pri določanju politike, ki zadeva izpostavljenost EMP, saj ni primerno za tiste primere, ko ni pričakovati tveganja pri nizkih jakostih izpostavljenosti kljub njihovi razširjenosti (6).

Preventivni pristop pomeni uporabo tehnik, ki so hkrati preproste, lahko dosegljive in cenovno sprejemljive za zmanjšanje izpostavljenosti EMP in to tudi takrat, ko stopnja tveganja ni jasno ugotovljena, je pa jasno ugotovljeno, da le-ta obstaja. Besede »preprosti«, »lahko dosegljivi« in »poceni« pa ne pomenijo natančne opredelitve. Vladni organi in nekateri operaterji so tako politiko praviloma uporabili le pri novih sistemih, ko že manjše spremembe v projektiranju lahko zmanjšajo izpostavljenost okolja in ljudi. Zaradi praviloma visokih stroškov pa ta pristop ni bil uporabljen za rekonstrukcijo obstoječih virov EMP. Razumevanje besedne zveze »brez stroškov ali z majhnimi stroški« je od države do države različno, vendar sprejemljivo povečanje stroškov za večino držav pomeni nekaj-odstotno povečanje skupnih stroškov projekta ob doseganju »znatnega zmanjšanja« EMP.

Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče RS (7), načelo previdnosti na eni strani zahteva, da v primeru dvoma prevlada korist varstva okolja pred drugimi interesi, načelo preventive pa postavlja v ospredje dolžnost preventivnega ukrepanja, torej izvedbo tistih ukrepov, ki preprečijo hkrati neposredno nevarnost za okoljsko škodo kot tudi škodo samo. Poleg tega to načelo vsebuje tudi dolžnost, da se okoljska škoda odpravlja že pri viru samem.

Zanimivo je dejstvo, da je bilo na mednarodnopravnem nivoju načelo previdnosti vzpostavljeno le v razmerju do varovanja okolja ter mednarodnopravne konvencije in deklaracije sklicevanja nanj niso predvidevale povezave z varovanjem zdravja. Načelo previdnosti tako ni bilo nikoli predvideno kot orodje za obravnavo tveganj za zdravje, ki jih predstavljajo visokonapetostni daljnovodi, posamezne generacije mobilne telefonije ali podobna tveganja s šibkimi dokazi. Vendar pa se je, predvsem v EU, to načelo začelo uporabljati tudi v povezavi z varovanjem zdravja (8).

Da bi lahko razumeli razlikovanje med načelom previdnosti in načelom preventive, moramo najprej razumeti njuno različno teoretično logiko. V teoriji je njuna glavna razlika v prisotnosti znanstveno dokazanih in opredeljenih vzročnih povezav. Kadar vemo, da obstaja določena vzročna zveza med posegom v okolje in nastankom škode, se mora uporabiti načelo preventive, kadar pa take gotovosti ni, bi ob upoštevanju pogojev, navedenih v nadaljevanju, prišlo v poštev načelo previdnosti. Z drugimi besedami, preventivni ukrepi so uporabljeni za zagotavljanje znižanja obremenjenosti okolja in ljudi in s tem povezanim dokazanim zmanjšanjem škode oziroma znižanjem tveganja, medtem ko se previdnostni ukrepi uvajajo sistemsko, ko možnost potencialnega tveganja ni nedvomno izkazana (9).

V teoriji, predvsem v EU in njenih državah članicah, med načelom previdnosti in načelom preventive ločnica sicer obstaja, a je praksa pokazala, da široka uporaba načela previdnosti avtomatično vključuje tudi načelo preventive, ki je zato po mnenju določenih avtorjev postalo nekoliko nepotrebno (8). Prav tako se številni mednarodnopravni viri (med njimi tudi Rio deklaracija) opredeljujejo zgolj do načela previdnosti, pri čemer lahko sklenemo, da to po vsebini vključuje tudi načelo preventive.

V teoriji in po določenih pravnih virih (tudi ZVO-1) obstaja razlikovanje:

a) Načelo previdnosti se uporabi v primeru, ko obstaja znanstvena negotovost glede obstoja tveganja za okolje/zdravje, ki bi ga lahko potencialno predstavljal nek poseg v okolje. Načelo previdnosti se lahko nanaša na bolj konkretne postopke in uvajanje tehnologij, na podlagi znanosti in tehnike, načelo pa pomeni okvir tako za zakonodajalca, pripravljavca predpisov kot tudi za ostale pravne in fizične osebe, ki so lahko eventualni onesnaževalci okolja. Načelo previdnosti se nanaša na uvajanje novih tehnologij in postopkov predvsem v smislu urejanja bodočega stanja.

b) Načelo preventive se uporabi v primeru, ko obstaja jasno dokazano tveganje, ki ga lahko nek poseg v okolje predstavlja. Načelo postavlja in določa splošni okvir, ki naj bo zakonodajalcu, pripravljavcu predpisa itd. vedno v ospredju pri sprejemanju vseh pravnih norm (npr. pri določanju mejnih vrednostih, standardov, pravil ravnanja) v zvezi z varstvom okolja. Načelo vključuje tudi splošno podajo priporočil. Načelo preventive se nanaša na trenutno razpoložljivo najboljšo tehniko, na podlagi katere se predpišejo mejne vrednosti in standardi za urejanje sedanjega stanja.

Načeli v kontinentalnem pravnem sistemu, kateremu pripada tudi Republika Slovenija, nimata neposredne pravne veljave, v večini primerov sta bolj priporočili, napotili, ki sta včasih bolj in včasih manj zavezujoči, v večini moralno pravični in splošno sprejeti, na podlagi in v skladu z njima pa so nato sprejete bolj specifične pravne rešitve.

V praksi jasnega razlikovanja ni zaznati. Še več, uporaba načela previdnosti je mnogokrat raztegnjena tudi na situacije, ko je tveganje dokazano, negotovosti glede vplivov na okolje pa ni.

Razlika med obema načeloma postane izrazitejša predvsem ob uporabi načela sorazmernosti, ki je inherentno obema načeloma – oz. nadaljnji korak pri njuni aplikaciji. Pri uporabi načela sorazmernosti je potrebno tehtati med koristmi in stroški ukrepov v primerjavi s tveganji, ki jih potencialno predstavlja poseg v okolje (npr. gradnja visokonapetostnih daljnovodov). V kontekstu previdnosti v povezavi z ugotovljenimi tveganji zaradi EMP to pomeni, da morajo biti stroški ukrepov nizki saj ni jasno, kakšne koristi za zdravje bi previdnostni ukrepi (ob upoštevanju znanstvene negotovosti) sploh prinesli. Po drugi strani pa je tehtanje med stroški, koristmi in tveganji lahko bolj konkretno izvedeno v sklopu uporabe načela preventive, kjer so koristi bolj jasno izkazane, tveganja pa jasno dokazana in poznana.

2.1 Prakse v nekaterih državah EU

Po pregledu praks nekaterih evropskih držav ugotovimo, da so te v osnovi podobne, razlikujejo se npr. v obsegu sprejetih previdnostnih ukrepov in na kakšen način se ti odražajo v zakonsko določenih mejnih vrednostih (6, 10).

Zakonodaja v Sloveniji (11) načeloma sledi smernicam ICNIRP in priporočiolom EU. Dodatno pa Uredba EMS uvaja še tako imenovano I. območje varstva pred sevanji, kjer so mejne vrednosti še dodatno 10-krat nižje. To je ukrep, ki ga je vlada uveljavila v smislu previdnosti kljub temu, da mednarodne organizacije niso bile naklonjene arbitrarnemu zniževanju obstoječih mejnih vrednosti. Drugih določil, ki bi se nanašala na načelo previdnosti, uredba ne uvaja.

Kar zadeva omejevanje izpostavljenosti EMP, ima belgijska regija Flandrija zakonodajno omejitev v zaprtih prostorih v višini 10 % referenčnih vrednosti priporočil EU, druge belgijske regije ter Francija, Nemčija in Nizozemska pa uporabljajo referenčne vrednosti iz priporočil EU (100 µT) – bodisi kot zakonsko omejitev za nove vire bodisi kot priporočeno mejno vrednost za vse vire. VB uporablja višjo mejno vrednost. Nemčija ima predpisane tudi nekatere splošnejše pravne obveznosti, da je potrebno npr. minimizirati NF MP vseh novo grajenih naprav skladno s stanjem tehnike in v okviru sprejemljivih stroškov. Nizozemska predpisuje le nizkocenovne ukrepe za zmanjševanje obremenitev okolja z NF MP. Politike omejevanja obremenitev okolja v Flandriji (Belgija), na Nizozemskem in v VB se nanašajo samo na nove občutljive lokacije (stanovanjska naselja, bolnišnice, vrtci, šole) v bližini VN DV, v Franciji tudi na nove občutljive lokacije v bližini VN DV, KBV in TP ter v Bruslju samo na TP (večina elektroenergetskih vodov je pod zemljo). V Nemčiji obveznost zmanjševanja NF MP velja za vse nove električne naprave (DV, KBV, TP) v bližini občutljivih lokacij (12).

Zanimiv je primer dobre prakse iz VB, ki določa merila tako, da je dovoljeno povečanje skupnih stroškov projekta za največ 4 % za dosego »znatnega zmanjšanja magnetnih polj«, kar predstavlja najmanj 15 % glede na nivo brez ukrepov (13). Pristojni zahtevajo vpogled v načrtovanje projektov, pri čemer preverjajo skladnost s standardnimi principi dobre prakse, ki ne vključujejo stroškov za zmanjševanje magnetnih polj. Projektant nato projekt dopolni s priporočilom stroškovno sprejemljivih ukrepov za zmanjšanje izpostavljenosti magnetnim poljem, zlasti kadar se viri nameščajo v bližino stanovanjskih območij, šol, bolnišnic, vrtcev in javnih igrišč (14).

Celotni stroški načrtovanih ukrepov se torej ocenijo tako, da znašajo največ nekaj odstotkov skupnih stroškov celotnega projekta, vključujoč vse stroške, ki s tem nastanejo. Pomembno je opozoriti, da ni absolutnih omejitev glede višine sprejemljivih stroškov, saj upravljalec ne želi prezgodaj izvesti potencialnega ukrepa, ki bi bil na voljo in bi bil posebej učinkovit (npr. bi omogočil zmanjšanje EMP za več kot 15 %), vendar bi prinesel nekaj več stroškov od predvidenih. Ti odstotki niso absolutni prag, saj regulator običajno želi spodbujati operaterja omrežja k iskanju učinkovitih ukrepov za zmanjšanje sevalnih obremenitev, četudi bi s tem nekoliko presegli omejitve glede stroškov.

Na splošno lahko rečemo, da je pri zasnovi novih projektov potrebno upoštevati njihovo specifičnost, saj se med seboj lahko precej razlikujejo v obsegu njihovih vplivov na okolje in zdravje, zaradi česar je potrebna tudi določena prilagodljivost pri postavljanju omejitev (12).

3. Načelo previdnosti in mejne vrednosti

V Evropi so zakonodajo in priporočila, ki temeljijo na načelu previdnosti, doslej sprejele nekatere države, med njimi tudi Slovenija (11), ki pa zgolj v obliki empirično izoblikovanih varnostnih faktorjev znižuje znanstveno določene mejne vrednosti na območjih, kjer se zahteva posebno varstvo pred EMP (15).

Pristopi se med državami precej razlikujejo in kažejo, da za temi ukrepi ni jasnih strokovnih usmeritev, temveč predvsem politična motivacija trenutnih vladajočih struktur, da izvedejo ukrepe, ki naj bi pomirili javnost. Vendar praksa kaže, da je ravno v državah, ki zakonsko uvajajo nižje mejne vrednosti od znanstveno določenih, javno mnenje do problematike EMP najbolj odklonilno in utrjeno v prepričanju, da tudi nizke jakosti izpostavljenosti pomenijo povečano zdravstveno tveganje. Uvajanje mejnih vrednosti v primerih, kjer negativni vpliv ni nedvoumno dokazan, je lahko za laično javnost celo dokaz o obstoju nedvoumnih posledic določene izpostavljenosti na zdravje ljudi (2, 4).

Potrebno je opozoriti, da se kljub določeni stopnji znanstvene negotovosti Evropska komisija ni odločila, da bi načelo previdnosti neposredno vključila v priporočila o omejevanju izpostavljenosti EMP z uvedbo strožjih mejnih vrednosti. Ocenila je, da bi bilo to neprimerno, saj ne obstaja dovolj trdnih dokazov o mogočih negativnih učinkih EMP na zdravje ljudi. Vsakršno bistveno povišanje stroškov zaradi zmanjševanja EMP pod znanstveno določenimi vrednostmi torej ni utemeljeno (16, 17, 18).

Svetovna zdravstvena organizacija v svoji znanstveni monografiji (3) poudarja, da je nujno spoštovati znanstveno utemeljene mejne vrednosti, ki jih določajo mednarodne smernice ICNIRP (6, 7), saj se s tem varuje zdravje pred ugotovljenimi negativnimi učinki zaradi izpostavljenosti EMP (glej Tabelo 1). Te smernice temeljijo na poglobljeni analizi znanstvenih raziskav oz. dokazov glede negativnih vplivov na zdravje. Ker še vedno obstaja določena negotovost glede povezave med izpostavljenostjo EMP in otroško levkemijo, je preventivno ukrepanje tehtno, vendar nezadostno podprto s sklepi znanstvenih raziskav, ki preučujejo morebitno povezavo med nizkofrekvenčnimi magnetnimi polji nizkih jakosti v bivalnem okolju in rakom. Raziskave niso odkrile povezave med dolgotrajno izpostavljenostjo tem poljem in povečanim tveganjem za pojav raka pri odraslih. Drugače je pri otrocih in pojavu levkemije. Nekatere epidemiološke študije kažejo, da se pri otrocih, ki so trajno izpostavljeni magnetnemu polju srednje vrednosti okrog 0,3–0,4 μT pri 50 Hz (povprečna izpostavljenost v določenem obdobju) v primerjavi z otroki, ki so izpostavljeni nizkofrekvenčnim magnetnim poljem, manjšim od 0,1 μT, tveganje, da bodo zboleli za levkemijo, podvoji. IARC je na podlagi rezultatov epidemioloških študij na otrocih uvrstila nizkofrekvenčna magnetna polja v skupino 2B (mogoče rakotvorne snovi za ljudi). Pomen in posledice te uvrstitve so podrobno predstavljeni v publikaciji SZO (3).

Vendar pa je potrebno paziti, da se znanstveno določene mejne vrednosti ob sklicevanju na načelo previdnosti ne znižujejo arbitrarno kar lahko pomeni, da bi se vrednost 0,4 µT uvedla kot mejna za tista območja, kjer se ljudje zadržujejo dalj časa. V tem primeru bi morala biti vrednost 0,4 µT ustrezno znanstveno utemeljena, kar pa ni.

Tabela 1 Pregled znanstveno ugotovljenih mehanizmov interakcij in bioloških učinkov zaradi izpostavljenosti nizkofrekvenčnim in visokofrekvenčnim EMP.

Zaradi tega morajo biti previdnostni ukrepi, če so sprejeti, nediskriminatorni in ekonomsko vzdržni (stroškovno sprejemljivi). Zato se spodbuja predvsem učinkovita in odprta razprava z vsemi deležniki. Ker ni jasno, ali bi zmanjšanje mejnih vrednosti sploh kakorkoli pripomoglo k varovanju zdravja, je veliko bolje, da se namesto arbitrarne mejne vrednosti v imenu previdnosti sprejemajo različni tehnični, organizacijski in administrativni ukrepi (3, 4, 5, 15).

Aplikacija še strožjih previdnostnih ukrepov nikakor ne zagotavlja večje varnosti, temveč prav nasprotno, kontraproduktivno vpliva na umeščanje tehnologij (npr. visokonapetostni daljnovodi, bazne postaje mobilne telefonije) v prostor, ki v določenih primerih ne morejo biti implementirane zaradi neutemeljeno nizkih predpisanih mejnih vrednosti (19). V primeru projekta posodobitve prenosnega električnega omrežja predvidevamo, da bi neutemeljeni ukrepi iz naslova previdnosti ta projekt lahko ogrozili, zaradi uvajanja ukrepov prehoda v nizkoogljično družbo pa bi lahko bila ogrožena tudi stabilnost električnega omrežja.

Ob upoštevanju znanstvene negotovosti na podlagi opredelitve IARC, ki EMP uvršča med mogoče rakotvorne snovi za ljudi – v skupino 2B (20)^I, SZO priporoča sprejetje znanstveno utemeljenih smernic, kakršne so smernice ICNIRP, za varovanje zdravja ljudi pred znanimi tveganji zaradi EMP. Do neke mere pa se SZO distancira od navodil državam članicam glede ukrepov v smislu previdnosti. Zastopa stališče, naj regulatorni organi posameznih držav sami pretehtajo uporabo prostovoljnih previdnostnih ukrepov, s katerimi bi zmanjšali izpostavljenost poljem do tedaj, ko bo znanost sposobna ponuditi natančnejše informacije o možnosti povezave med izpostavljenostjo EMP in tveganjem za nastanek otroške levkemije (3).

Ob tem SZO navaja stališče do previdnostnih ukrepov, in sicer (3):

• Ključnega pomena je, da se upoštevajo znanstveno določene mejne vrednosti in da se s tem varuje zdravje pred ugotovljenimi škodljivimi učinki zaradi izpostavljenosti EMP. Te mejne vrednosti morajo temeljiti na podrobnem sistematičnem pregledu vseh ustreznih znanstvenih raziskav.

• Znanstveno so bili ugotovljeni le akutni učinki, ki so opredeljeni v mednarodnih smernicah ICNIRP in so upoštevani pri določitvi mejnih vrednosti (6).

• Poleg teh ugotovljenih akutnih učinkov obstajajo negotovosti glede povezave med izpostavljenostjo EMP in otroško levkemijo. Zato je uporaba previdnostnih ukrepov upravičena. Vendar pa ni priporočljivo, da se sprejemajo zakonske rešitve, ki znanstveno določene mejne vrednosti ICNIRP v imenu tega načela znižajo na neko empirično samovoljno raven. Takšna praksa ni smiselna, saj spodkopava znanstvene temelje. Poleg tega pa je to v večini primerov povezano z nesorazmernimi in nepotrebnimi dodatnimi visokimi stroški, ki poleg vsega ne nudijo učinkovitega varovanja zdravja.

• Izvajanje drugih primernih previdnostnih ukrepov za zmanjšanje izpostavljenosti je smiselno. Ker prinaša električna energija očitne družbene, socialne in gospodarske koristi, previdnostni pristopi ne bi smeli ogrožati teh koristi. Poleg tega, glede na šibkost dokazov v povezavi med izpostavljenostjo EMP in otroško levkemijo ter omejenim vplivom na javno zdravje, koristi zmanjšanja izpostavljenosti za zdravje niso poznane. Zato bi morali biti stroški, povezani z uvajanjem previdnostnih ukrepov, nizki. Stroški izvajanja zmanjšanja izpostavljenosti se od države do države razlikujejo, zato je težko predložiti splošno priporočilo za uravnoteženje stroškov z možnim tveganjem zaradi izpostavljenosti EMP.

SZO tako ne narekuje uporabe načela previdnosti v povezavi z upravljanjem tveganj zaradi EMP. Ob tem pa pri oblikovanju politik varovanja zdravja poudarja, da je smiselno uporabiti le tiste previdnostne ukrepe, ki ob sprejemljivih stroških pomenijo zmanjševanje izpostavljenosti.

4. Izhodišča za upravljanje tveganj ob upoštevanju načela previdnosti

Dejanska izpostavljenost javnosti EMP je običajno znatno nižja od mednarodnih smernic, skrb splošne javnosti pa izvira predvsem iz pomislekov o dolgoročnih učinkih, ki naj bi jih povzročala izpostavljenosti nizkim jakostim. Razvrstitev nizkofrekvenčnih magnetnih polj kot mogoče rakotvorne snovi (skupina 2B) s strani IARC je v nekaterih državah sprožila ponovno oceno, ali mejne vrednosti izpostavljenosti za nizkofrekvenčna magnetna polja zagotavljajo ustrezno varovanje zdravja (2, 4). Te ponovne presoje so vodile nekatere države in lokalne oblasti k oblikovanju previdnostnih ukrepov.

Ker bi čakanje na dokončne ugotovitve lahko imelo škodljive posledice, je smiselno ukrepati že ob ugotovljeni znanstveni negotovosti in ne čakati na izsledke znanstvenih raziskav, ki bi neko tveganje potrdili ali ovrgli.

Drugačnega mnenja je Evropska komisija, ki se kljub določeni stopnji znanstvene negotovosti pri ocenjevanju tveganj ni odločila za neposredno vključitev načela previdnosti v priporočila o omejevanju izpostavljenosti EMP z uvedbo strožjih mejnih vrednosti (16). Ocenila je, da bi bilo to neprimerno, saj ne obstajajo dovolj trdni dokazi o mogočih negativnih učinkih EMP na zdravje ljudi.

Kljub temu številne organizacije opozarjajo, da je v povezavi z EMP smiselno dati prednost projektom, ki so previdnostno naravnani ter uvajajo ukrepe, ki ob ničnih oziroma minimalnih stroških zagotavljajo najmanjše vplive na okolje in zdravje (21-26).

Pred izoblikovanjem smernic za uveljavitev načela previdnosti v praksi je potrebno povzeti ključna izhodišča, in sicer:

1. Vzročna povezanost med pojavljanjem otroških levkemij in EMP zaenkrat ni potrjena. Za ugotavljanje vzročne povezanosti se uporabljajo tako bazične raziskave, ki lahko potekajo na celicah oz. celičnih kulturah ali na poskusnih živalih, kot populacijske epidemiološke raziskave. V najnovejši raziskavi v Sloveniji so raziskovalci na podlagi podatkov Registra raka izdelali oceno tveganja slovenskih otrok, da bodo zboleli za levkemijo, če bivajo v bližini visokonapetostnih daljnovodov – glede na različne razrede izpostavljenosti EMP (27). Ugotovili so, da se tveganje za raka pri otrocih in mladostnikih, ki živijo na območjih z višjo vrednostjo gostote magnetnega pretoka nad 0,1 µT, ni pomembno razlikovalo od tveganja njihovih vrstnikov.

2. SZO v povezavi z upravljanjem tveganj zaradi EMP ne narekuje obveznega uvajanja načela previdnosti in ga prepušča politikam posameznih držav. Ob tem pa poudarja, da je smiselno uporabiti le tiste previdnostne ukrepe, ki ob sprejemljivih stroških pomenijo zmanjševanje izpostavljenosti (3). Neposredne koristi za javno zdravje, ki bi bile posledica zmanjševanja izpostavljenosti prebivalstva, pa zaradi šibkih dokazov o povezavi med izpostavljenostjo EMP nizkih jakosti in rakom (otroško levkemijo) niso ugotovljene.

3. Evropska komisija se ni odločila, da bi načelo previdnosti neposredno vključila v priporočila o omejevanju izpostavljenosti EMP z uvedbo strožjih mejnih vrednosti (16, 17).

4. Nekatere države in upravljalci infrastrukture so sprejeli previdnostne ukrepe kot odziv na zaskrbljenost javnosti (2, 10, 15). To v glavnem velja za specifična območja, kot so stanovanjske površine, bolnišnice, vzgojno-izobraževalne ustanove, izjemoma tudi rekreacijske površine. Pod pogojem, da socialne in ekonomske koristi preskrbe z električno energijo niso ogrožene, je izvajanje ukrepov zmanjševanja izpostavljenosti EMP z »zelo nizkimi stroški« razumno in upravičeno.

5. Tako se načelo previdnosti prepleta z načelom preventive, ki postavlja v ospredje uvajanje tehničnih ukrepov za zmanjševanje izpostavljenosti v okolju ob sprejemljivih stroških (23).

6. Pri odločanju o višini »sprejemljivih stroškov« pa igra pomembno vlogo načelo sorazmernosti. Nekatere primerjave konkretnih pristopov so pokazale, da je zgornji prag sprejemljivosti postavljen pri 4 % vrednosti celotne investicije (4, 10).

7. Glede na ekonomsko analizo različnih ukrepov zmanjševanja izpostavljenosti EMP lahko ugotovimo, da izvajanje ukrepov kompaktiranja daljnovodov, kabliranja, premeščanja tras ali bivalnih enot in kompenzacije EMP zaradi visokih stroškov ni upravičeno (2).

8. Pri odločanju za izvedbo ekonomsko še sprejemljivih ukrepov za zmanjšanje EMP v okolici daljnovodov je glavno vodilo, ki mu je potrebno slediti, da izvedeni ukrepi ne smejo ogroziti oz. poslabšati zdravstvenih, socialnih in gospodarskih vidikov. Glede na trenutne znanstvene dokaze in glede na pomembne druge negotovosti se priporoča, da se ob izvedbi posameznega ukrepa naredi ocena vpliva le-tega na zdravje ter socialno-ekonomske posledice. Pod pogojem, da koristi obstajajo in je strošek izvedbe ukrepa v okviru »zelo nizkih stroškov«, je izvajanje nekaterih ukrepov za zmanjšanje izpostavljenosti razumno in upravičeno (23, 26).

9. Na podlagi ekonomske analize lahko ugotovimo, da se stroški za zmanjšanje izpostavljenosti precej razlikujejo od ukrepa do ukrepa, zaradi česar je nemogoče napisati splošno priporočilo za upravljanje stroškov glede na negotovo tveganje ob izpostavljenosti EMP. Glede na šibkost dokazov o povezavi med izpostavljenostjo EMP in otroško levkemijo ter omejenim splošnim možnim vplivom na javno zdravje so koristi zmanjšanja izpostavljenosti na zdravje nejasne in zato morajo stroški zmanjšanja izpostavljenosti (izvedbe ukrepov) »biti zelo nizki« (4, 8).

10. Načelo previdnosti ni namenjeno popolnemu odpravljanju vseh potencialnih tveganj, temveč je njegov cilj zmanjšati ali doseči še sprejemljivo stopnjo tveganja (28, 29).

Po pregledu literature dobrih praks umeščanja in drugih ukrepov za zmanjševanje obremenitev okolja z EMP ugotavljamo, da so ukrepi za zmanjševanje obremenitev okolja z EMP upravičeni, če so povezani z ekonomsko še sprejemljivimi stroški (npr. do 4 % vrednosti investicije). Kot smo večkrat navedli, so nekatere študije (2, 5, 8) pokazale, da bistveno povečanje stroškov z namenom zmanjševanja EMP pod zakonsko določenimi vrednostmi oz. pod vrednostmi mednarodnih priporočil ICNIRP ni smiselno niti upravičeno.

Politike in pristopi evropskih držav s predmetnega področja so v osnovi podobni, razlikujejo se npr. v obsegu sprejetih (previdnostnih) ukrepov ter načinu, na katerega se ti odražajo v zakonodaji in nekoliko tudi glede predpisanih mejnih vrednosti. Ukrepi, ki se izvajajo, so v osnovi predvsem odgovor držav oz. upravljalcev infrastrukture na zaskrbljenost in občutljivost javnosti v zvezi s škodljivimi vplivi EMP.

Glede na trenutne znanstvene dokaze in glede na pomembne druge negotovosti je priporočljivo, da se ob izvedbi posameznega ukrepa naredi ocena vpliva le-tega na zdravstvene, družbene in gospodarske koristi. Pod pogojem, da koristi od ukrepa obstajajo in je strošek izvedbe ukrepa v okviru »zelo nizkih stroškov«, je izvajanje nekaterih ukrepov za zmanjšanje izpostavljenosti EMP skladno z načelom previdnosti in načelom preventive, upravičeno.

Postavlja pa se vprašanje, ali je upoštevanje dodatnega previdnostnega ukrepa sploh strokovno upravičeno, saj dosedanje raziskave ne kažejo na zmanjšanje tveganj za zdravje ljudi ob zmanjšanju izpostavljenosti.

Zaradi določene znanstvene negotovosti uporabljenih metod v procesu izoblikovanja mejnih vrednosti je sicer ICNIRP uvedla dodatne varnostne faktorje (npr. uveden je faktor 20 za prebivalstvo za nizkofrekvenčna EMP), ki pa jih ne smemo razumeti v luči načela previdnosti. Ob tem pa je potrebno poudariti, da ICNIRP v svojih smernicah iz leta 2010 ni izoblikovala mejnih vrednosti, ki bi upoštevale načelo previdnosti zaradi ugotovljenega tveganja za pojav otroške levkemije. Glavni razlog je v tem, da povezava med izpostavljenostjo nizkofrekvenčnim magnetnim poljem in levkemijo zaradi nedoslednosti pri ugotavljanju izpostavljenosti in zaradi pomanjkanja podpore drugih potrebnih raziskav (predvsem glede verjetne razlage osnovnih mehanizmov) ne izpolnjuje znanstvenih kriterijev za nedvoumno potrditev vzročne povezave.

5. Zaključek

V iskanje pravega razmerja med svobodo in pravicami posameznikov, industrije in organizacij ter zahtevami po zmanjševanju tveganj za človeka in okolje je vključenih vse več posameznikov in vlad po svetu. Da bi lahko zagotovili z dokazi podprte, korektne, nediskriminatorne, transparentne in koherentne ukrepe, je potrebno začeti sprejemati strukturirane in vodene odločitve, podprte z natančnimi strokovnimi in drugimi ključnimi informacijami.

Pri tem morajo biti kot vodilo upoštevana tudi temeljna načela mednarodnega okoljskega prava, ki daje v primeru negotovosti prednost okolju, oz. predstavlja podlago za pristop in dubio pro natura.

V prvem koraku je potrebno ob uvajanju novih tehnologij ter odsotnosti znanstvene gotovosti o obstoju tveganja za okolje in zdravje ravnati skladno z načelom previdnosti. Nasprotno pa je potrebno v primeru znanstveno dokazanih in poznanih določenih tveganj za okolje upoštevati načelo preventive. Ti dve načeli nam torej narekujeta, kdaj je potrebno pri posegu v okolje sprejeti tudi določene ukrepe. Nadalje pa je potrebno pri uporabi teh dveh načel vselej upoštevati tudi načelo sorazmernosti. To predstavlja ključno komponento tako previdnosti kot preventive ter nam pove, kakšni naj bodo ti sprejeti ukrepi in v kakšni meri so lahko uporabljeni (npr. tehtanje med koristmi in stroški sprejetih ukrepov).

Načelo previdnosti je usmerjeno v prihodnost. Z njegovo uporabo skušamo že danes zmanjšati tveganje morebitnih škodljivih vplivov, o katerih šele domnevamo in jih z znanstveno gotovostjo še ne zmoremo predvideti. Preventivni ukrepi so pomembni v območju z vrednostmi, manjšimi od imisijskih in ob dalj časa trajajoči izpostavljenosti ljudi. Seveda pa so preventivni ukrepi primerni le, dokler so tehnično in obratovalno še izvedljivi ter ekonomsko upravičeni.

Opombe/Notes

1. [Klasifikacija nizkofrekvenčnih magnetnih polj v skupino 2B (mogoče rakotvorno za ljudi) sporoča, da morebitno povezavo zaznavamo, a nismo prepričani, ali ta povezava tudi dejansko obstaja. Verjetnost, da je določena snov rakotvorna, se ugotavlja na podlagi rezultatov verodostojnih znanstvenih laboratorijskih in epidemioloških raziskav. Pri laboratorijskih raziskavah gre za raziskave na celičnih kulturah in laboratorijskih živalih, medtem ko se z epidemiološkimi raziskavami ugotavlja vzročno povezanost med izpostavljenostjo določeni snovi in rakom pri človeku. O tem, ali je povezava med vplivnim dejavnikom in določeno vrsto raka pri človeku res vzročna, presojajo in odločajo odbori vrhunskih strokovnjakov v okviru IARC na podlagi strogo določenih znanstvenih meril. Snovi so na osnovi takšne presoje razvrščene v štiri skupine glede na trdnost znanstvenih dokazov o vzročni povezavi.] ←

Reference

1. Državni zbor Republike Slovenije. Zakon o varstvu okolja (ZVO-2). Uradni list RS 2022; 44: 2341–430.←
2. CIGRE (International Council on Large Electric Systems). Responsible management of electric and magnetic fields (EMF). CIGRE Technical Brochures; Reference No. 806, 2020.←
3. WHO (World Health Organization). Environmental Health Criteria 238: Extremely Low Frequency (ELF) Fields. Geneva, Switzerland: WHO, 2007.←
4. RIVM (Dutch National Institute for Public Health and the Environment). Comparison of international policies on electromagnetic fields (power frequency and radiofrequency fields). Bilthoven, Netherlands: Dutch Ministry of Health, Welfare and Sport, RIVM, 2017.←
5. SCENIHR (Scientific Committee on Emerging and Newly Identified Health Risks). Opinion on Potential Health Effects of Exposure to Electromagnetic Fields (EMF). Brussels, Belgium: European Commission, 2015.←
6. ICNIRP (International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection). Guidelines for limiting exposure to time-varying electric and magnetic fields (1 Hz to 100 kHz). Health Phys 2010; 6: 818–36.←
7. Vrhovno sodišče Republike Slovenije. Sklep opr. št. I-Up-221/2019 z dne 8. januarja 2020. Ljubljana, Slovenija: Vrhovno sodišče RS, 2020.←
8. Trouwborst A. Prevention, precaution, logic and law: the relationship between the precautionary principle and the preventative principle in international law and associated questions. Erasmus Law Rev 2009; 2: 105–27.←
9. De Sadeleer N. Environmental Principles: From Political Slogans to Legal Rules. Oxford: Oxford University Press, 2002.←
10. ICNIRP. Guidelines for limiting exposure to time-varying electric, magnetic, and electromagnetic fields (100 kHz - 300 GHz). Health Phys 2020; 74: 494–522.←
11. Ministrstvo za okolje in prostor Republike Slovenije. Uredba o elektromagnetnem sevanju v naravnem in življenjskem okolju. Uradni list RS 1996; 70: 5925–31.←
12. RIVM. National precautionary policies on magnetic fields from power lines in Belgium, France, Germany, the Netherlands and the United Kingdom, RIVM Report 118. Bilthoven, Netherlands: Dutch Ministry of Health, Welfare and Sport, RIVM, 2017.←
13. SAGE (UK Stakeholder Advisory Group on ELF EMFs). Second Interim Assessment (2009-2010): Electricity Distribution and Report on Discussions on Science. London, Great Britain: UK Department of Health Social Care, SAGE, 2010.←
14. Kandel S, Swanson E, Khiefets L. Health-economics analyses applied to ELF electric and magnetic fields. Risk Anal 2016; 36: 1277–86.←
15. Gajšek P, Valič B. Elektromagnetna sevanja: mejne vrednosti in zdravje. Ljubljana: Projekt Forum EMS in Inštitut za neionizirna sevanja, 2021.←
16. EC (European Commission / Evropska komisija). Communication from the Commission on the precautionary principle, Document COM (2000)1. Brussels, Belgium: European Commission, 2000. Pridobljeno 18.09.2023 s spletne strani: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52000DC0001.←
17. EC. Letter from the Cabinet of Commissioner Vytenis Andriukaitis dated 29.11.2017. Brussels, Belgium: European Commission, 2000. Pridobljeno 18.09.2023 s spletne strani: http://www.5gappeal.eu/wp-content/uploads/2018/06/reply_vinciunas.pdf.←
18. EC. Study on the precautionary principle in EU environmental policies: Final report. Brussels, Belgium: European Commission, 2017. Pridobljeno 18.09.2023 s spletne strani: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/18091262-f4f2-11e7-be11-01aa75ed71a1.←
19. Carciofi C, Valbonesi S, Bisceglia B. Precautionary principle application and 5G development. V: Proceedings of the IEEE 29th Annual International Symposium on Personal, Indoor, and Mobile Radio Communications (PIMRC), Bologna, Italy. Piscataway, USA: IEEE, 2018.←
20. IARC (International Agency for Research on Cancer). IARC Monographs on The Evaluation of Carcinogenic Risks To Humans Non-Ionizing Radiation, Part 1: Static and Extremely Low-Frequency (ELF) Electric and Magnetic Fields, vol. 80. Lyon, France: IARC Press, 2002.←
21. CIGRE. Mitigation techniques of power-frequency magnetic fields originated from electric power systems CIGRE Technical Brochures; Reference No. 373, 2009.←
22. Evropska Agencija za okolje. Pozne lekcije iz zgodnjih svaril: previdnostno načelo v letih od 1896 do 2000. Ljubljana: Agencija Republike Slovenije za okolje, Poročilo o okoljskih vprašanjih št. 22, 2001.←
23. ENA (Energy Network Association). ENA Australia EMF Management Handbook. Melbourne, Australia: ENA Australia, 2016.←
24. UK Department of Energy Climate Change. Power Lines: Demonstrating compliance with EMF public exposure guidelines – A voluntary Code of Practice. London, Great Britain: UK Department of Energy Climate Change, 2012.←
25. Institute of Electrical and Electronics Engineers (IEEE). IEEE C95.3.1-2010: IEEE Recommended Practice for Measurements and Computations of Electric, Magnetic, and Electromagnetic Fields with Respect to Human Exposure to Such Fields, 0 Hz to 100 kHz. Piscataway, USA: IEEE, 2010.←
26. ARPANSA (Australian Radiation Protection and Nuclear Safety Authority). Extremely Low Frequency Electric and Magnetic Fields. Miranda, Australia: ARPANSA, 2016.←
27. Žagar T, Valič B, Kotnik T, Korat S, Tomšič S, Zadnik V, Gajšek P. Estimating exposure to extremely low frequency magnetic fields near high-voltage power lines and assessment of possible increased cancer risk among Slovenian children and adolescents. Radiol Oncol 2023; 57: 59–69.←
28. Gajšek P, Valič B. Električna in magnetna polja - naprave za distribucijo električne energije. Ljubljana: Projekt Forum EMS, 2014.←
29. Valič B, Gajšek P. Ukrepi za zmanjšanje EMP v okolici elektroenergetskih objektov. V: Gajšek P, Kotnik T, urednika. Elektromagnetna polja - zdravje in okolje: odgovorno upravljanje problematike elektromagnetnih polj (EMP) pri umeščanju elektroenergetskih objektov v prostor. Ljubljana: Inštitut za neionizirna sevanja in Projekt Forum EMS, 2022: 221–44.←